Trócsányi László: A tagállamok uniója vagy az unió tagállamai?

Amióta Magyarország az Európai Unió tagja az az alapkérdés
foglalkoztat, hogy mi is a viszonya a nemzeti alkotmányoknak az
európai uniós szerződésekhez.  Hogyan viszonyul a tagállami
szuverenitás a népek közötti egyre szorosabb egység szlogenjéhez? Mi
a tagállamok mozgástere az Unión belül, és végül is a nemzet-államok
integrációjáról, vagy egyfajta föderalisztikus jegyeket viselő
szupranacionális rendszer létrejöttének vagyunk-e a tanúi? Számos
ellentmondás fedezhető fel, így nem egyszerű e kérdésekre választ
adni.
     A szuverenitás szó az államhoz kötött fogalom, amely kifejezésre
juttatja, hogy egy állam önállóan lép fel a nemzetközi viszonyokban,
van területe, lakossága, főhatalma, belső cselekvési szabadságában
nincs korlátozva. Azt, hogy a tagállamok maradtak a szuverenitás
letéteményesei az európai integrációban, semmi sem bizonyítja
jobban, mint hogy az Unióból akár ki is lehet lépni, ahogyan ez Nagy
Britannia esetében meg is történt. Mégis, egyre gyakrabban halljuk
egyes nyugat-európai politikusoktól és számos európai parlamenti
képviselőtől az európai szuverenitás kifejezést, ami az Európai Unió
szuverenitására vonatkozhat. Noha a megfogalmazásnak politikai
olvasata van és jogilag nem is értékelhető, mégis veszélyes vizekre
evez, mégpedig az Egyesült Európai Államok utópisztikus területére.
     Az Uniós tagságunkból kifolyólag mi azt valljuk, hogy
szuverenitásunkról nem mondtunk le, hanem a nemzeti alkotmányon
alapuló, bizonyos állami hatásköröket közösen gyakoroljuk más
tagállamokkal. Ezért fontos az Unión belüli döntéshozatali
mechanizmus.
     A többségi döntéshozatali mechanizmus egyre inkább általánossá
vált az Unión belül, amelyet indokolhat a tagállamok nagyobb száma.
Ez viszont azzal járhat, hogy egy adott kérdésben leszavazott
országnak vagy országoknak olyan döntéseket kell elfogadniuk, amely
ellentétes lényeges nemzeti érdekeikkel, és amelyek ellen
erőteljesen tiltakoztak. Erre különösen a kis-, és közepes méretű
országok esetében kerülhet sor.

 A külügyi kérdésekben az Európai Unió azt szeretné, ha a jövőben az
egyhangú döntéshozatali mechanizmust felváltaná a minősített
többségű döntéshozatal. A külügyek azonban pont olyan terület, amely
a legszorosabban fűződik össze a nemzeti érdekekkel, és így a
leginkább kapcsolódik az önálló szuverenitáshoz. Az egyhangú
döntéshozatal megszüntetése ezért komoly kockázati tényezőt
jelenthet: megint csak a kis-, és közepes méretű országok számára.
Amennyiben egy ország folyamatosan azzal szembesül, hogy akaratával,
immanens érdekével szembe menő cselekedetet kell végrehajtania, úgy
először a rejtett, majd nyílt konfliktussal találja magát szembe,
amelyben végül az Európai Bíróság kaphat végső szót. Az európai
integráció ezzel szemben akkor lesz erős és hatékony, amennyiben a
tagállamok összessége el tud fogadni egy európai szintű
kezdeményezést, és nem a nagyobb érdekérvényesítő képességgel
rendelkező országok nyomásgyakorlásának kell engedelmeskedniük.
Megoldást jelenthetne, ha azok az országok, amelyek szorosabb
együttműködést akarnak egy adott területen, inkább a ma is
szerződésileg megengedett, megerősített együttműködési mechanizmust
alkalmaznák, illetve ennek kiszélesítési területét kezdeményeznék.
     Ami a tagállami jog és a közösségi jog viszonyát illeti, itt sem
egyértelmű a helyzet. A tagállamok többsége - így Magyarország is -
nem kívánja nemzeti alkotmányát alárendelni a közösségi jognak. Az
európai integráció a tagállamok alkotmányának köszönheti létét, a
szerződések elfogadására, illetve módosítására a tagállamok
akaratából kerül sor, a ratifikáció vagy a nemzeti parlamentek vagy
népszavazás esetében közvetlenül a polgárok kezében van.  Az Európai
Bíróság a közösségi jog alkalmazási elsőbbségének elvre
hivatkozással mindennemű nemzeti norma, így a nemzeti alkotmányok
felett is ellenőrzést kíván gyakorolni, amely erősen vitatható.
     Az alkotmányos dialógus szép eszméjére hivatkozva az Európai
Bíróság kapcsolatot tart fenn a nemzeti bírói fórumokkal vagy akár a
strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságával, de ez a dialógus
vertikális, egyfajta tanár-diák viszonyú, figyelemmel arra is, hogy
a tagállami bírók közvetlenül alkalmazzák az uniós jogszabályokat.
Ezzel szemben az Európai Bíróságnak nem kell figyelembe vennie a
nemzeti alkotmányokat, döntéseit akár azok rendelkezéseivel szemben
is meg tudja hozni.
     Az uniós jog felett a tagállamok ugyanakkor nem gyakorolhatnak
ellenőrzést.  Mégis mintha valami óvatosan megmozdulni látszana e
téren. A tagállamok bírói fórumai, különösen az alkotmánybíróságok
kezdenének felébredni Csipkerózsika álmukból, melyet az uniós
intézmények ijedten figyelnek. Az alkotmányos önazonosság
(alkotmányos identitás) fogalma beívódott az alkotmányjogász
társadalom gondolkodásába, még akkor is, ha a fogalomhoz való
viszonyulást illetően nagy eltérések vannak. A nemzeti alkotmányok
immanens tartalmát védők számára az alkotmányos identitás pajzsként
a közösségi jog felett helyezkedik el, ezzel szemben mások a
fogalomban inkább veszélyt látnak, egyfajta gátja az európai
integráció fejlődésének.

Nemzetközi viszonylatban is élen járónak tekinthetők a német és
 a magyar alkotmánybíróság alkotmányos önazonossággal kapcsolatos döntései,
 az előbbi az ultra vires kimondásával, az utóbbi pedig az uniós
 jog hatékonyságának vizsgálatával hívta fel a figyelmet magára.
Az Európai Parlament - látva az alkotmányos identitás fogalmának
 elterjedését tagállami szinten - legutóbbi dokumentumaiban 
elkezdte bevezetni az Európai Unió alkotmányos identitása
 kifejezést, noha mint jól tudott, az Európai Uniónak nincs 
alkotmánya. Vannak tehát biztató jelek, még akkor is, ha tudjuk,
 hogy a tagállamoknak az Unió feletti ellenőrzési hatékonysága
 sajnos gyerekcipőben jár. A nemzeti parlamentek részéről sokkal
 nagyobb szerepvállalásra lenne szükség ahhoz, hogy az Unió
 működése felett érdemi befolyást tudjanak gyakorolni.
 A nemzeti parlamentek sokszor apátiával viszonyulnak az
 Unióhoz, mintha nem lenne erejük és merszük, hogy erőteljesebb 
hangot adjanak véleményüknek. Sokszor kizárólag a nemzeti kormányra
 hagyják az uniós ügyekben való szerepvállalást, nem kívánnak önálló 
tényezővé válni. Nem vitatható, hogy amíg az Unió intézményei mellett,
 így elsősorban a Bizottság mögött egy hadseregnyi technokrata szakértő
tevékenykedik, addig a nemzeti parlamentek nyolc hetet kapnak arra, 
hogy esetleges negatív véleményüket - az ún. sárga lapos
 eljárás keretében - megfogalmazzák. Mint jól látható volt az
 elmúlt évtizedben, mindennemű eredmény nélkül.
 Az Európai Unió csak akkor lehet sikeres, ha valamennyi tagállam sikeres.
 Ezért szükséges a tagállami jogosítványokat megerősíteni az Unión belül.
 Az Unió nem lehet egy elidegenedett, burokba zárt vertikális erődítmény,
 csak az egyenjogú tagállamok együttműködése hozhat sikeres integrációt.
Az Európai Unió van a tagállamokért és nem fordítva.